Zmiana przeznaczenia nieruchomości możliwa, ale nie jest jasne od kiedy

Dziennik Gazeta Prawna 17/05/2017 –

Rozpoczęcie budowy czy data pozwolenia na użytkowanie ma decydować o zmianie wysokości lokalnego podatku? Pytanie ważne, bo chodzi o niebagatelne pieniądze, a wyroki sądów są rozbieżne.

Korzystanie z nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste wiąże się z obowiązkiem wnoszenia corocznych opłat na rzecz jej właściciela, a więc odpowiednio gminy lub Skarbu Państwa, stanowiących określony procent wartości nieruchomości w zależności od celu użytkowania, na jaki zostały oddane. Jeśli po oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste nastąpi trwała zmiana sposobu korzystania z niej powodująca zmianę celu, na który została oddana, stawka opłaty rocznej może również ulec zmianie. Problem w tym, że przepisy nie określają precyzyjnie, kiedy owa zmiana ma miejsce.

W zakresie budownictwa mieszkaniowego do takiej sytuacji może dojść, jeśli na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste, dla którego nie określono jednoznacznie w treści umowy celu oddania, a wykorzystywanym dotychczas na cele inne niż mieszkaniowe, realizowana jest przez inwestora indywidualnego lub dewelopera inwestycja mieszkaniowa. Często dzieje się tak w przypadku zabudowywania terenów poprzemysłowych lub należących do innych państwowych jednostek organizacyjnych, które nabyły prawo użytkowania wieczystego tych terenów z dniem 5 grudnia 1990 r. z mocy ustawy. Powstaje wtedy konflikt interesów. Właściciel terenu jest zainteresowany jak najdłuższym wnoszeniem opłat rocznych według wyższej 3-proc. stawki, a inwestor – niższej 1-proc. od terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową. Dlatego kluczowe jest wskazanie, kiedy dochodzi do trwałej zmiany sposobu korzystania z nieruchomości uzasadniającej zmianę stawki opłaty rocznej. Wobec braku jasnego kryterium ustawowego, w orzecznictwie sądów zarysowały się dwa główne stanowiska dotyczące tej kwestii.

Pozwolenie na budowę i start inwestycji
Bardziej liberalny pogląd wyrażany w orzecznictwie przypisuje charakter trwałej zmiany sposobu korzystania z nieruchomości chwili, w której użytkownik wieczysty uzyska decyzję o pozwoleniu na budowę i faktycznie tę budowę rozpocznie. Zgodnie z tym stanowiskiem data uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego wzniesionego na nieruchomości jest zbyt późna, natomiast rozpoczęcie procesu inwestycyjnego zbyt wczesne, a zatem moment wyznaczający trwałą zmianę sposobu korzystania z nieruchomości, a tym samym zmianę stawki wyznacza uzyskanie pozwolenia na budowę i rozpoczęcie budowy.

Pogląd podzielił Sąd Najwyższy w wyroku z 6 listopada 2011 r. (sygn. akt I CSK 109/09). Stwierdził w nim, że: „Rozpoczęcie budowy budynku mieszkalnego powoduje zaś, że zasadnie można przyjąć, iż od tej chwili grunt jest już wykorzystywany na cele mieszkaniowe. Tylko wobec tego, gdyby budowa została przerwana lub tak przeprowadzona, że wzniesiony budynek nie może być wykorzystywany na cele mieszkalne, właściciel gruntu może zasadnie twierdzić, iż grunt nie jest jednak wykorzystywany przez użytkownika wieczystego na cele mieszkaniowe, a w związku z tym nie przysługuje mu obniżona opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego”. To stanowisko zostało potwierdzone w kolejnym orzeczeniu SN z 22 marca 2012 r. (sygn. akt IV CSK 333/11), w którym stwierdzono, że: „Przystąpienie przez użytkownika wieczystego do budowy domu mieszkalnego może oznaczać trwałą zmianę sposobu korzystania z nieruchomości (…), jeżeli z całokształtu okoliczności z dużym prawdopodobieństwem wynika, że wykorzystanie gruntu na cele mieszkaniowe nie ulegnie zmianie”.

W orzecznictwie podzielającym powyższy pogląd podkreśla się przy tym, że istotnym dla przyjęcia momentu uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę i rozpoczęcia budowy jako chwili trwałej zmiany sposobu korzystania z nieruchomości jest planowe i niezakłócone prowadzenie prac budowlanych.

Jak wskazał SN w wyroku z 7 października 2016 r. (sygn. akt I CSK 748/15): „W okolicznościach danej sprawy można uznać, iż trwała zmiana sposobu korzystania z nieruchomości nastąpiła z chwilą wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli proces budowy był sprawny i zakończył się osiągnięciem celu”. Natomiast jeśli roboty budowlane na gruncie w ogóle nie zostały rozpoczęte albo nastąpiła przerwa w ich realizacji trwająca dłużej niż rok, to choć można mówić o zmianie sposobu korzystania z gruntu, niewątpliwie nie ma ona charakteru trwałego (Sąd Apelacyjny w Warszawie w wyroku z 15 września 2015 r., sygn. akt VI ACa 1399/14).

Liczy się pozwolenie
Drugie ze stanowisk prezentowanych w orzecznictwie wiąże trwałą zmianę sposobu korzystania z nieruchomości z chwilą uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku (względnie zgłoszenia zakończenia budowy). Zwolennicy tego stanowiska argumentują, że uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę i rozpoczęcie budowy nie gwarantują, iż doszło do trwałej zmiany sposobu wykorzystania nieruchomości, ponieważ prowadzone prace budowlane nie muszą się zakończyć powstaniem budynku mieszkalnego, mogą natomiast zostać przerwane na dowolnym etapie. Co więcej, zgodnie z prawem do czasu uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie lub zgłoszenia zakończenia budowy, budynek nie może być zamieszkany, a więc nie jest wykorzystywany na cele mieszkaniowe.

Powyższy, bardziej restrykcyjny pogląd również znajduje oparcie w orzeczeniach SN, który m.in. w wyroku z 25 czerwca 2015 r. (sygn. akt V CSK 535/14) stwierdził, że „Samo uzyskanie pozwolenia na budowę nie wystarcza do stwierdzenia, że doszło do trwałej zmiany korzystania z nieruchomości, bowiem fakt ten może być stwierdzony w sposób niepodważalny dopiero po zakończeniu budowy i wydaniu decyzji na użytkowanie budynku”. Podobne stanowisko zajął SN w wyroku z 19 maja 2010 r. (sygn. akt I CSK 591/09).

Organy administracyjne działające w imieniu właścicieli nieruchomości zwykle przyjmują bardziej restrykcyjny z poglądów, jako zgodny z ich interesem ekonomicznym. Tym niemniej w ślad za dominującym orzecznictwem, należy przyjąć, że do trwałej zmiany sposobu korzystania z nieruchomości dochodzi z chwilą wydania pozwolenia na budowę i rozpoczęcia budowy przez użytkownika wieczystego. Z tą chwilą użytkownik może złożyć wniosek o zmianę stawki opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego na korzystniejszą, przewidzianą dla nieruchomości przeznaczonych na cele mieszkaniowe. Pamiętać jednak należy o zastrzeżeniu, że roboty budowlane przy realizacji inwestycji muszą być prowadzone sprawnie i planowo, bez większych przerw i opóźnień. W przeciwnym razie może dojść do skutecznego zakwestionowania trwałej zmiany sposobu korzystania z nieruchomości przez organ administracyjny.

Samorządy muszą pamiętać, że w razie sporu, np. z inwestorem co do chwili, w której doszło do trwałej zmiany sposobu korzystania z nieruchomości, każdemu użytkownikowi wieczystemu przysługuje prawo do złożenia odwołania od decyzji odmawiającej zmiany stawki opłaty za użytkowanie wieczyste do samorządowego kolegium odwoławczego i następnie do sądu, gdzie może dochodzić korzystnego dla siebie rozstrzygnięcia.

Opłaty za użytkowanie wieczyste są zróżnicowane.
Zgodnie z art. 72 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z wyjątkiem przypadków szczególnych dotyczących obiektów sakralnych, obiektów związanych z działalnością charytatywną i niezarobkową oraz obiektów związanych z obronnością państwa, stawka procentowa opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego wynosi:
● 1 proc. ceny od nieruchomości oddanych na cele rolne i mieszkaniowe,
● 2 proc. ceny od nieruchomości oddanych na cele działalności turystycznej,
● 3 proc. ceny od wszystkich pozostałych.